NEST-Reform 2025: VKU kritisiert finale Festlegungen als enttäuschend und investitionshemmend

– Der Verband kommunaler Unternehmen kritisiert die finalen NEST-Festlegungen der Bundesnetzagentur als investitionshemmend.
– Trotz kleinerer Anpassungen fehlt ein stabiler Rahmen für die nötigen Netzinvestitionen der Energiewende.
– Kritikpunkte bleiben, etwa die verzögerte Kostenanerkennung und der Abbau von Sicherungsmechanismen.

VKU: NEST-Festlegungen enttäuschen und sind nicht angemessen

Am 10. Dezember 2025 stellte die Bundesnetzagentur ihre finalen Festlegungen zur Netzentgelt- und Systemtransformation (NEST) vor. Der Verband kommunaler Unternehmen (VKU) reagierte umgehend mit deutlicher Kritik. Die neuen Regeln bewertet der Verband insgesamt als „enttäuschend und den aktuellen sowie künftigen Aufgaben der Verteilnetzbetreiber absolut nicht angemessen“, erklärt VKU-Hauptgeschäftsführer Ingbert Liebing. Aus seiner Sicht reichen die vorgenommenen Änderungen nicht aus, um die erforderlichen Investitionen zu ermöglichen: „Die Detail-Änderungen gegenüber früheren Entwürfen reichen nicht aus, um die dringend notwendigen Investitionen in die Verteilnetze auf Rekordniveau auszulösen.“

Trotz der grundsätzlichen Kritik sieht der VKU auch einige positive Teilerfolge. So könnten künftig auch kleinere Netzbetreiber im vereinfachten Verfahren von einem sogenannten OPEX-Faktor profitieren. „Damit erkennt die BNetzA erstmals an, dass auch kleinere Netzbetreiber wachsende Aufgaben bei Personal, Digitalisierung und Netzausbau stemmen müssen“, so Liebing. Ebenfalls begrüßt der Verband die Anhebung der Mindesteffizienz im Effizienzvergleich von 60 auf 70 Prozent. Diese Maßnahme „bremst übermäßige Kürzungen und reduziert eventuell Härtefälle“.

Der Verband kommunaler Unternehmen e. V. (VKU) vertritt über 1.600 Stadtwerke und kommunalwirtschaftliche Unternehmen – Stand: Zahlen Daten Fakten 2025*. Mit rund 319.000 Beschäftigten erwirtschafteten die Mitgliedsunternehmen 2023 Umsatzerlöse von über 213 Milliarden Euro und investierten über 19 Milliarden Euro – Stand: 2023*. Im Endkundensegment halten sie markante Marktanteile: 66 Prozent im Strom-, 65 Prozent im Gas- und 72 Prozent im Wärmemarkt, 88 Prozent bei der Trinkwasserversorgung und 50 Prozent in der Abwasserentsorgung – Stand: Zahlen Daten Fakten 2025*.

Einordnung: Was die NEST-Änderungen konkret bedeuten

Die finalen Festlegungen der Bundesnetzagentur zur Netzentgelt- und Systemtransformationsregulierung (NEST) setzen an mehreren zentralen Stellschrauben an. Die Änderungen betreffen ca. 870 Stromnetzbetreiber und etwa 710 Gasnetzbetreiber in Deutschland*. Die konkrete Wirkung auf die Investitionsfähigkeit der Netzbetreiber entfaltet sich über drei wesentliche Instrumente: den OPEX-Aufschlag, den Effizienzvergleich und die Fremdkapitalverzinsung.

OPEX-Aufschlag: Was ändert sich?

Ein zentrales Element der Reform ist die Einführung eines sogenannten OPEX-Aufschlags für Stromverteilnetzbetreiber. Dieser Faktor erlaubt es den Unternehmen, einen Teil ihrer gestiegenen Betriebskosten (Operational Expenditures) in der Erlösobergrenze zu berücksichtigen. Die Bundesnetzagentur plant hier einen Aufschlag von 2,4 Prozent der Erlösobergrenze, was rechnerisch zu einem Anstieg der Erlöse um 2 Prozent oder 380 Millionen Euro pro Jahr führt* (Quelle: Handelsblatt, Stand: Oktober 2025). Eine wichtige Neuerung ist, dass dieser Aufschlag künftig auch für Netzbetreiber gilt, die im vereinfachten Regulierungsverfahren geführt werden* (Quelle: Thüga, Stand: August 2025). Damit wird erstmals anerkannt, dass auch kleinere Netzbetreiber mit wachsenden Aufwendungen für Personal, Digitalisierung und Netzbetrieb konfrontiert sind.

Effizienzvergleich und WACC

Neben dem OPEX-Faktor wird der Effizienzvergleich, der die relative Leistungsfähigkeit der Netzbetreiber bewertet, verschärft. Die sogenannte Mindesteffizienz, also der prozentuale Anteil, bis zu dem ein Unternehmen als effizient gilt und vor Kürzungen geschützt ist, steigt. Sie erhöht sich von 60 auf 70 Prozent ab der fünften Regulierungsperiode, die voraussichtlich 2028/2029 beginnt* (Quelle: Gleiss Lutz, Stand: Oktober 2025). Diese Anhebung soll übermäßige Erlöskürzungen begrenzen und Härtefälle reduzieren, erhöht aber gleichzeitig den Effizienzdruck für alle Betreiber.

Bei der Fremdkapitalverzinsung, einem Kernbestandteil der bereitgestellten Eigenkapitalverzinsung (Weighted Average Cost of Capital, WACC), gibt es technische Anpassungen. Die Berechnungsmethode wird mit einer neuen 40/60-Gewichtung angepasst und der Eigenkapitalzinssatz steigt. Nach Einschätzung von Branchenexperten bleiben die Auswirkungen dieser WACC-Änderungen auf die Investitionsanreize jedoch nur marginal (Quelle: Der Spiegel, Stand: Oktober 2025).

Insgesamt stellen die Änderungen eine Mischung aus punktuellen Entlastungen und verschärften Anforderungen dar. Während der OPEX-Aufschlag und die angehobene Mindesteffizienz gewisse Spielräume schaffen, bleiben andere Regelungen wie die nur geringfügig verbesserte Fremdkapitalverzinsung aus Sicht der Netzbetreiber kritisch. Die Positionen der Branchenverbände zu diesen Punkten wurden im ersten Kapitel dargelegt.

Die neuen Regeln in Zahlen: Was sich für die Netzbetreiber ändert

Die Festlegungen der Bundesnetzagentur im NEST-Prozess bringen konkrete Änderungen für die Erlöse und die Effizienzvorgaben der Verteilnetzbetreiber. Die zentralen Kennzahlen zeigen ein gemischtes Bild aus leichten Erleichterungen und deutlichen Belastungen.

Für die Netzbetreiber führt die Bundesnetzagentur einen sogenannten OPEX-Aufschlag ein. Dieser beträgt 2,4 Prozent der Erlösobergrenze und soll zu einem Anstieg der Erlöse um 2 Prozent oder 380 Millionen Euro pro Jahr führen (Stand: Oktober 2025)*. Diese Anpassung soll wachsende Kosten für Personal und Digitalisierung abfedern.

Eine weitere wichtige Neuerung betrifft die Effizienzvorgaben. Die Mindesteffizienz im Effizienzvergleich steigt von 60 Prozent auf 70 Prozent ab der fünften Regulierungsperiode, die ab 2028/2029 gilt (Stand: Oktober 2025)*. Diese Anhebung soll übermäßige Kürzungen bremsen und Härtefälle reduzieren.

Bei der Verzinsung des eingesetzten Kapitals (WACC) passte die Behörde die Gewichtung an. Die neue 40/60-Gewichtung zwischen Eigen- und Fremdkapital geht auf eine Branchenanregung zurück, hat nach eigenen Angaben der Netzbetreiber aber nur marginale Auswirkungen (Stand: Oktober 2025)*.

Trotz des neuen OPEX-Aufschlags rechnet der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW) mit erheblichen finanziellen Einbußen. Der Verband errechnet aus den gesamten Neuregelungen einen Gesamterlösrückgang von rund 5 Milliarden Euro für die Netzbetreiber (Stand: August 2025)*. Diese Diskrepanz zwischen milliardenschweren Kürzungen und vergleichsweise geringen Aufschlägen steht im Zentrum der Kritik von Verbänden wie VKU und BDEW. Sie befürchten, dass die Regulierung die notwendigen Investitionen in den Netzausbau für die Energiewende ausbremst, anstatt sie zu unterstützen.

Was die neuen Netzentgelte für Bürger und Kommunen bedeuten

Die Anpassungen an der Netzentgeltregulierung, kurz NEST, wirken auf den ersten Blick wie ein abstraktes Regelwerk für Energieexperten. Ihre Folgen betreffen jedoch direkt den Alltag in Städten und Gemeinden. Sie entscheiden mit, wie zuverlässig der Strom aus der Steckdose kommt, ob Straßenlaternen auf LED umgerüstet werden können und wie stabil die Energieversorgung während der Transformation bleibt. Die neuen Festlegungen der Bundesnetzagentur setzen den finanziellen Rahmen für ca. 870 Stromnetzbetreiber und ca. 710 Gasnetzbetreiber (Quelle: Bundesnetzagentur, Stand: Juli 2025)*. Für diese Unternehmen, viele davon kommunale Stadtwerke, geht es um die Grundlage, um die gewaltigen Investitionen für die Energiewende zu stemmen.

Investitionsdruck und Planungssicherheit

Die Branche sieht in den finalen NEST-Regeln eine gemischte Bilanz. Zwar gibt es Teilanpassungen, wie einen OPEX-Aufschlag für Betriebskosten, der die Erlöse der Netzbetreiber um etwa 2 % oder 380 Millionen Euro pro Jahr erhöhen soll (Quelle: Handelsblatt, Stand: Oktober 2025). Dieser Schritt wird als erste Anerkennung der wachsenden Aufgaben bei Personal und Digitalisierung gewertet. Insgesamt überwiegt jedoch die Sorge vor einem Investitionsstau. Der Branchenverband BDEW errechnet trotz dieses Aufschlags einen Gesamterlösrückgang von rund 5 Milliarden Euro (Quelle: BDEW, Stand: August 2025). Diese Lücke zwischen steigenden Aufgaben und begrenzten Erlösen gefährdet die Planungssicherheit für langfristige Projekte.

• Netzausbau und Modernisierung könnten sich verzögern.
• Die Digitalisierung der Netze, essenziell für die Integration von E-Autos und Wärmepumpen, wird erschwert.
• Die Versorgungssicherheit könnte langfristig unter Druck geraten.

Ein besonders kritischer Punkt ist die verzögerte Anpassung der Erlöse an die allgemeine Teuerung. Steigende Kosten, etwa für Material oder Löhne, werden erst Jahre später in der Regulierung berücksichtigt. Diese zeitliche Verzögerung verschlechtert die finanzielle Lage der Netzbetreiber kontinuierlich und bremst Investitionen aus, die eigentlich jetzt nötig wären.

Fachkräftesicherung und lokale Daseinsvorsorge

Die Auswirkungen gehen über rein technische Netzinvestitionen hinaus. Die Regulierung beeinflusst auch, wie stark sich Stadtwerke als lokale Arbeitgeber und Dienstleister engagieren können. Die Bundesnetzagentur lehnt es weiterhin ab, Kosten für die Ausbildung oder für Betriebskindergärten als dauerhaft notwendige Aufwendungen anzuerkennen. Aus Sicht der kommunalen Unternehmen bedeutet das: Gerade jene Betriebe, die vor Ort Verantwortung übernehmen und in Fachkräfte von morgen investieren, werden finanziell benachteiligt. In einer Zeit des Fachkräftemangels setzt dies falsche Anreize und schwächt die lokale Daseinsvorsorge.

Die Energiewende ist eine Gemeinschaftsaufgabe, die stabile Netze und engagierte Unternehmen vor Ort benötigt. Die Diskussion um die NEST-Regulierung zeigt, dass der rechtliche Rahmen diese Aufgabe entweder unterstützen oder ausbremsen kann. Die jetzt getroffenen Entscheidungen werden sich in den kommenden Jahren in der Zuverlässigkeit der Energieversorgung und der Leistungsfähigkeit der kommunalen Infrastruktur widerspiegeln.

Offene Fragen und nächste Schritte: Was jetzt auf dem Spiel steht

Die finalen Festlegungen der Bundesnetzagentur sind getroffen, doch das letzte Wort ist noch nicht gesprochen. Die Debatte um einen investitionsfreundlichen Regulierungsrahmen geht in eine neue Phase. Jetzt rücken die konkrete Umsetzung, mögliche politische Nachsteuerungen und die langfristige Planung in den Fokus. Für Netzbetreiber, Kommunen und die Politik ergeben sich daraus klare Aufgaben und offene Punkte, die entscheidend für den Erfolg der Energiewende sein werden.

Ein zentraler Unsicherheitsfaktor bleibt der Zeitplan der Regulierung selbst. Die kommende Regulierungsperiode ab 2028/2029 soll zunächst fünf Jahre dauern (Stand: September 2025)*. Diese Periode wird für die langfristigen und kapitalintensiven Investitionen im Netzausbau eine wichtige Grundlage bilden. Es stellt sich die Frage, ob künftig geplante Anpassungen der Regulierungszeiträume mit den ambitionierten Ausbauzielen für Erneuerbare Energien und Elektromobilität vereinbar sind.

Neben diesem strukturellen Thema sind weitere Entscheidungen absehbar. Die finalen NEST-Festlegungen müssen nun in der Praxis umgesetzt werden. Dabei wird sich zeigen, ob die vorgenommenen Anpassungen, wie der OPEX-Aufschlag für kleinere Betreiber, tatsächlich die gewünschte Entlastung bringen. Gleichzeitig ist mit Klagen gegen bestimmte Aspekte der Regulierung zu rechnen, etwa gegen die als unzureichend empfundene Anerkennung von Personal- oder Ausbildungskosten. Die Gerichte könnten somit noch Korrekturen erzwingen. Auf politischer Ebene bleibt der Druck hoch, die Rahmenbedingungen nachzujustieren, sollte sich zeigen, dass die Investitionsdynamik hinter den Erwartungen zurückbleibt.

Was bedeutet das für die Akteure vor Ort? Die Situation erfordert verstärkten Dialog und Kooperation über alle Ebenen hinweg. Kommunen und ihre Stadtwerke sollten ihre konkreten Erfahrungen mit den neuen Regeln systematisch dokumentieren und als Evidenz für notwendige Anpassungen nutzen. Netzbetreiber stehen vor der Herausforderung, trotz der regulatorischen Unsicherheiten ihre Investitionsplanung so robust wie möglich zu gestalten. Für die Politik liegt die Aufgabe darin, die Signale aus der Praxis ernst zu nehmen und bereit zu sein, bei erkennbaren Fehlentwicklungen regulatorisch nachzusteuern. Die Energiewende als Gemeinschaftsaufgabe gelingt nur, wenn Regulierung nicht als Hindernis, sondern als verlässlicher Partner für die gewaltigen Investitionen wahrgenommen wird.

Die in diesem Beitrag enthaltenen Informationen und Aussagen beruhen auf einer Pressemitteilung des Verbands kommunaler Unternehmen (VKU).

Weiterführende Quellen:

• „Die NEST-Anreizregulierung betrifft ca. 870 Stromnetzbetreiber und etwa 710 Gasnetzbetreiber in Deutschland (Stand: Juli 2025).“ – Quelle: https://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/Allgemeines/Bundesnetzagentur/WAR/WAR_Conclusio_23_7_2025.html
• „Die kommende Regulierungsperiode ab 2028/2029 soll 5 Jahre dauern, ab 2033/2034 soll sie auf drei Jahre verkürzt werden, was die Planungsunsicherheit für Investitionen erhöht (Stand: September 2025).“ – Quelle: https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Beschlusskammern/GBK/GBK_Termine/Downloads/2025/09_2025/17_09_2025/Sonderbeirat_Langfassung.html
• „Die Bundesnetzagentur plant einen OPEX-Aufschlag für Stromverteilnetzbetreiber von 2,4 % der Erlösobergrenze, was einem Anstieg der Erlöse um 2 % oder 380 Millionen Euro pro Jahr entspricht (Stand: Oktober 2025 Entwurf).“ – Quelle: https://www.handelsblatt.com/unternehmen/energie/energie-bundesnetzagentur-legt-neueregeln-und-netzkosten-fest/100165877.html
• „Der Effizienzvergleich wird verschärft, die Mindesteffizienz steigt von 60 % auf 70 % ab der 5. Regulierungsperiode (ab 2028/2029), um übermäßige Kürzungen zu begrenzen (Stand: Oktober 2025).“ – Quelle: https://www.gleisslutz.com/de/aktuelles/know-how/der-nest-netze-effizient-sicher-transformiert-prozess-die-reform-der-anreizregulierung-der-bnetza
• „Die Fremdkapitalverzinsung (WACC) wird mit einer neuen 40/60-Gewichtung angepasst und der Eigenkapitalzinssatz erhöht sich durch neue Berechnungsmethoden, wobei die Auswirkungen auf die Investitionsanreize nur marginal sind (Stand: Oktober 2025 Entwurf).“ – Quelle: https://www.spiegel.de/wirtschaft/energiewirtschaft-bundesnetzagentur-legt-neue-regeln-fuer-strom-und-gasverteilnetzbetreiber-fest-a-6c03cb04-01fe-412f-84d5-6e1010b64147
• „Die BNetzA führt den OPEX-Aufschlag künftig auch für Netzbetreiber im vereinfachten Verfahren ein, erkennt damit erstmals an, dass auch kleinere Netzbetreiber wachsende Aufgaben in Personal, Digitalisierung und Netzausbau haben (Stand: August 2025).“ – Quelle: https://www.thuega.de/app/uploads/Thuega/others/20250816_Thuega-Stellungnahme_Effizienzvergleich_BNetzA.pdf
• „Trotz OPEX-Aufschlag errechnet der BDEW einen Gesamterlösrückgang von rund 5 Milliarden Euro, was die unzureichenden Investitionsanreize der Regulierung verdeutlicht (Stand: August 2025).“ – Quelle: https://www.bdew.de/media/documents/250811_Zwei-Seiter_NEST.pdf